Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge riproduce integralmente il testo della proposta di legge presentata dai deputati Soda e altri nella passata legislatura (atto Camera n. 1738), che a sua volta riprendeva il testo unificato elaborato nella XIII legislatura dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati e approvato dalla Camera il 7 marzo 2001 (atto Camera n. 5381).
Le disposizioni proposte colmano una gravissima lacuna del nostro ordinamento che è da tempo avvertita come urgente, sia per gli adempimenti internazionali del nostro Paese, sia per l'attuazione dell'articolo 10 della Costituzione, sia, infine, per adeguare la nostra legislazione alla normativa comunitaria.
Il rilievo politico costituzionale della proposta di legge è noto ed evidente. La legge organica del diritto di asilo, ai sensi della Costituzione e della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, resa esecutiva con legge n. 722 del 1954, in una visione unitaria, rappresenta l'adempimento di un dovere morale verso tutti coloro che nel mondo soffrono persecuzioni, compressioni e limitazioni dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti dalla Carta istitutiva dell'ONU.
Il quadro normativo internazionale e la disciplina del diritto di asilo in alcuni Paesi europei.
Il riconoscimento del diritto di asilo, in ambito internazionale, trova fondamento nella citata Convenzione di Ginevra del 1951 e nella Convenzione di Dublino del 1990, sulla determinazione
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della competenza dello Stato per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea, rese esecutive in Italia, rispettivamente, con le leggi n. 722 del 1954 e n. 523 del 1992.
Costituiscono, inoltre, atti rilevanti ai fini della disciplina del diritto di asilo, il Manuale sulle procedure per la determinazione dello stato di rifugiato, adottato dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR), nel 1979, la risoluzione del Consiglio dell'Unione europea del 20 giugno 1995 sulle «Garanzie minime per le procedure di asilo», la Conclusione n. 24 sulla riunificazione familiare, adottata dal Comitato esecutivo dell'ACNUR nel 1981 e la risoluzione del Parlamento europeo sulla «Risoluzione del Consiglio dell'Unione europea sulle garanzie minime per le procedure di asilo».
Le Convenzioni devono, infine, essere coordinate con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva con legge n. 848 del 1955, con la Dichiarazione delle Nazioni Unite sull'asilo territoriale, con la Dichiarazione del Consiglio d'Europa sull'asilo territoriale e con la Convenzione sui diritti del fanciullo, resa esecutiva con legge n. 176 del 1991.
Nelle fonti internazionali il diritto di asilo ha come contenuto essenziale l'accoglienza dello straniero che sia stato costretto dal Governo del proprio Paese ad abbandonare la sua terra e a rifugiarsi in un altro Paese.
L'articolo 1 della Convenzione di Ginevra indica i motivi per i quali sorge il diritto allo status di rifugiato, mentre, secondo l'articolo 32 della medesima Convenzione, il diritto all'asilo comporta l'espresso divieto di espulsione del rifugiato che risieda regolarmente nel territorio di uno degli Stati contraenti, se non per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, ma con la garanzia di poter far valere anche in quest'ultimo caso le proprie ragioni e di avere un congruo periodo di tempo per la ricerca di un Paese in cui essere ammesso.
La lettera c) dell'articolo 1 della Convenzione di Ginevra prevede, poi, tassativamente le ipotesi in cui cessa la condizione di rifugiato. La Convenzione di Dublino stabilisce, invece, le procedure per la determinazione dello Stato competente ad esaminare le domande di asilo.
La materia dell'asilo e della protezione dei diritti dei cittadini di Paesi terzi è stata inoltre «comunitarizzata», a seguito delle modifiche introdotte con il Trattato di Amsterdam, di cui alla legge n. 209 del 1998, ed infine è divenuta oggetto anche del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, di cui alla legge n. 57 del 2005.
Anche a questi orientamenti europei si ispira la presente proposta di legge.
La garanzia costituzionale del diritto di asilo.
In Italia il diritto di asilo trova fondamento nel principio di cui all'articolo 10, terzo comma, della Costituzione, il quale sancisce per lo straniero cui sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana il diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Il precetto costituzionale non ha conosciuto finora nell'ordinamento italiano una specifica attuazione.
La Corte di cassazione ha comunque affermato, con la sentenza n. 4674 del 26 maggio 1997 che «secondo l'opinione attualmente pressoché pacifica l'articolo 10, terzo comma, della Costituzione attribuisce direttamente allo straniero che si trovi nella situazione descritta dalla norma un vero e proprio diritto soggettivo all'ottenimento dell'asilo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento».
Chiarisce, inoltre, la Corte che «come è stato osservato in dottrina, il carattere precettivo e la conseguente immediata operatività della disposizione costituzionale
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sono da ricondurre al fatto che essa, seppure in una parte necessita di disposizioni legislative di attuazione, delinea con sufficiente chiarezza e precisione la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto d'asilo, individuando nell'impedimento all'esercizio delle libertà democratiche la causa di giustificazione del diritto ed indicando l'effettività quale criterio di accertamento della situazione ipotizzata».
Con la medesima sentenza la Corte ha inoltre escluso l'applicazione della disciplina, contenuta nell'articolo 1 del decreto-legge n. 416 del 1989, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 39 del 1990, in materia di riconoscimento dello status di rifugiato.
L'esclusione dell'applicazione di tale normativa al diritto di asilo risiede in primo luogo, secondo la Corte, nella mancata coincidenza tra la categoria degli aventi diritto all'asilo e quella dei rifugiati, essendo quest'ultima meno ampia rispetto alla prima. In secondo luogo, la Cassazione chiarisce che la Convenzione di Ginevra, i cui princìpi sono recepiti dal citato decreto-legge n. 416 del 1989, non prevede un vero e proprio diritto di asilo dei rifugiati politici.
Dal riconoscimento del diritto di asilo come diritto soggettivo perfetto al quale non è applicabile la normativa concernente lo status di rifugiato ne consegue, come rileva la medesima Corte, che «le controversie che riguardano il riconoscimento di tale diritto rientrano nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria».
Tale orientamento giurisprudenziale ha trovato ulteriore conferma nella sentenza n. 907 del 17 dicembre 1999 delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione.
La non perfetta coincidenza tra la figura del rifugiato definita dalle convenzioni internazionali e quella desumibile dal testo costituzionale si è registrata, peraltro, anche nell'ordinamento francese, nel quale, fino all'introduzione nel 1998 di una nuova disciplina, la figura del combattente delle libertà, riconosciuta dal quarto paragrafo della Costituzione francese, non era coincidente con quella di «rifugiato» propria del diritto internazionale. Nel 1998 è stata approvata una nuova legge in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri, che modificando la precedente legge del 1952 ha riconosciuto due forme di asilo: l'«asilo costituzionale» e l'«asilo territoriale». L'istituto dell'asilo territoriale ricomprende anche gli stranieri che, pur se non riconoscibili come rifugiati, non possono comunque ritornare nel Paese d'origine a cagione di rischi della loro vita o sicurezza personale.
L'istruttoria legislativa e il testo approvato dalla I Commissione nella XIII legislatura.
La Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati ha proceduto, nella XIII legislatura, all'esame abbinato dei diversi progetti di legge recanti disposizioni relative al diritto di asilo, anche se non tutti contemplavano una disciplina organica della materia.
Tale carattere presentava la proposta di legge n. 5381, approvata dal Senato della Repubblica, che era finalizzata a dare vita ad una specifica e compiuta attuazione del diritto di asilo inteso sia nella accezione costituzionale che in quella che si rinviene nelle convenzioni internazionali.
Il dibattito svoltosi in Commissione ha rivelato l'esistenza di una pluralità di questioni meritevoli di approfondimento, per il quale si è reso necessario procedere alla costituzione di un Comitato ristretto. Al termine dei lavori del Comitato ristretto è stato adottato quale testo base il testo approvato dal Senato della Repubblica, parzialmente modificato, sulla base degli orientamenti emersi, su alcuni punti limitati, sui quali si è concentrato il successivo esame della Commissione in sede di votazione dei relativi emendamenti.
Le modifiche approvate dalla Commissione hanno riguardato, in primo luogo, la definizione delle condizioni per il riconoscimento
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di asilo «costituzionale», riconducendole alla verifica di un pericolo attuale e diretto di danni alla vita, alla sicurezza o libertà personale o alle altre libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana.
Un'altra rilevante novità rispetto al testo approvato dal Senato della Repubblica ha riguardato la Commissione centrale per il riconoscimento del diritto di asilo di cui all'articolo 3, al fine di rafforzare le garanzie di autonomia e di indipendenza di tutti i suoi componenti e di renderne più funzionale l'attività.
Altro punto significativo sul quale si è modificato il testo trasmesso dal Senato della Repubblica è stato quello relativo all'individuazione del giudice competente a conoscere delle controversie in tema di diritto di asilo: coerentemente con la configurazione, confermata dalla Corte di cassazione, di tale diritto quale diritto soggettivo perfetto, è stata infatti prevista la competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria, in luogo del giudice amministrativo previsto dal testo del Senato della Repubblica.
Una questione nodale è stata quella riguardante l'articolo 6, relativamente all'impugnativa dei provvedimenti negativi adottati dal funzionario delegato alla Commissione nella fase del pre-esame della domanda e all'efficacia sospensiva di tale impugnativa.
Su tale profilo negli altri Paesi europei si riscontrano soluzioni legislative prevalentemente orientate al riconoscimento dell'efficacia sospensiva dei ricorsi. La disciplina tedesca prevede l'efficacia sospensiva dei ricorsi avverso i provvedimenti negativi sulle richieste di asilo. In Francia è previsto l'effetto sospensivo dei provvedimenti impugnati davanti alla «Commission des Recours» relativamente ad alcune situazioni individuate dalla Convenzione di Ginevra. In Spagna la legge n. 9 del 1994 ammette avverso le deliberazioni il ricorso davanti al giudice amministrativo, con effetto sospensivo nel caso di ricorso contro le dichiarazioni di irricevibilità delle domande presentate alla frontiera, che l'interessato può presentare nelle ventiquattro ore successive.
Il testo del Senato della Repubblica non prevedeva invece alcun effetto sospensivo legato alla presentazione del ricorso avverso sul provvedimento di relazione conseguente all'inammissibilità della domanda o alla declaratoria di manifesta infondatezza, incidendo in tale modo negativamente sulla necessaria pienezza del diritto alla difesa del richiedente asilo e ingenerando al contempo perplessità sull'effettiva conformità della disciplina ai princìpi costituzionali in tema di libertà personale.
Al fine di preservare il testo da possibili censure sotto il profilo della legittimità costituzionale, la soluzione individuata dalla Commissione stabiliva che i provvedimenti negativi, adottati dal funzionario delegato della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto di asilo, siano portati ad esecuzione nei casi in cui il richiedente asilo presti il suo consenso e non abbia altro titolo a permanere sul territorio nazionale, e prefigura negli altri casi un meccanismo di tutela giurisdizionale davanti all'autorità giudiziaria ordinaria, modellato sul procedimento di convalida dei provvedimenti restrittivi della libertà personale.
Sul testo della Commissione si sono pronunciate le Commissioni VII e XIV.
Mentre il parere della VII Commissione (Cultura) non conteneva condizioni o osservazioni, la XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea) indicava la necessità di richiamare espressamente il rispetto della normativa comunitaria. In proposito, va comunque rilevato che con il provvedimento in esame l'ordinamento italiano si allinea compiutamente al quadro internazionale vigente in materia; si può pertanto ragionevolmente ritenere che la disciplina da esso recata risulterà in linea con quella comunitaria, fermo restando che laddove l'approvazione degli atti normativi comunitari dovesse far emergere discordanze tra la disciplina comunitaria e quella italiana si dovrà procedere ai relativi adeguamenti.
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Il contenuto della proposta di legge.
La proposta di legge, affermate le garanzie del diritto di asilo e della protezione umanitaria (articolo 1) definisce i soggetti, titolari del diritto, in una visione unitaria, considerando il principio costituzionale italiano e i requisiti previsti dalla Convenzione di Ginevra (articolo 2).
Il compito di esaminare e decidere sulle domande di asilo è affidato ad una Commissione centrale, della quale l'articolo 3 definisce composizione, attribuzioni, durata e funzionamento, attraverso anche una articolazione in sezioni per realizzare pienamente una pronta garanzia di accertamento della fondatezza delle domande degli asilanti.
La disposizione di cui all'articolo 4 disciplina la presentazione delle domande di asilo con semplicità di forme e con la previsione dell'assistenza per una corretta e utile illustrazione anche dei motivi del prospettato diritto di asilo.
Particolari disposizioni sono dettate per i minori non accompagnati richiedenti asilo (articolo 5). La speditezza dell'esame delle domande di asilo è assicurata attraverso la previsione dell'istituto del pre-esame, volto ad accertare preliminarmente la competenza dello Stato italiano secondo convenzioni e l'ammissibilità della domanda con riferimento ad ipotesi tassativamente indicate dalla legge (articolo 6).
La complessa questione dell'equilibrio fra garanzia di difesa e di impugnativa del provvedimento di inammissibilità della domanda a seguito del pre-esame (con il conseguente respingimento immediato o l'esecuzione dell'espulsione) è risolta con la previsione tassativa delle condizioni per l'immediata esecutività dello stesso e l'affermazione del principio generale della sua sospensione di esecutività per la necessaria convalida da parte del giudice del provvedimento negativo.
Le condizioni tassativamente previste per l'esecutività del provvedimento riguardano il precedente accertamento della falsità dell'identità dell'asilante, la presentazione della domanda di asilo dopo la convalida del trattenimento del richiedente in un centro di permanenza temporanea ed assistenza ai sensi dell'articolo 14 del testo unico si cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, nonché la manifestazione del consenso da parte del richiedente l'asilo al respingimento.
Gli articoli 7, 8 e 10 regolano invece rispettivamente l'esame nel merito della domanda avanti la Commissione centrale, le sue decisioni, il sistema di impugnazione, attraverso il ricorso al tribunale del domicilio eletto dal richiedente, avverso il provvedimento di rigetto della domanda.
Una particolare disciplina è dettata, per ragioni umanitarie, in tema di impossibilità al rimpatrio pur a fronte di un intervenuto accertamento da parte della Commissione centrale della mancanza dei presupposti necessari per il riconoscimento del diritto di asilo (articolo 9).
Gli articoli 11, 12 e 13 disciplinano rispettivamente il rapporto fra diritto di asilo, permesso di soggiorno e documento di viaggio, il rinnovo del permesso di soggiorno e del documento di viaggio, l'estinzione del diritto di asilo e la revoca del permesso di soggiorno.
La proposta di legge si completa quindi con il capo III che prevede le misure di assistenza e di integrazione in favore dei richiedenti asilo, con la definizione del ruolo che devono svolgere gli enti locali. In particolare, l'articolo 15 sancisce le garanzie del titolare del diritto di asilo e delle persone cui è riconosciuta la protezione umanitaria: dal diritto di soggiorno al diritto allo studio, al diritto alla previdenza e al lavoro, per promuovere e favorire l'integrazione del rifugiato e dei suoi familiari sul territorio nazionale.
Infine, sono dettate disposizioni transitorie e finali per il coordinamento con la legislazione vigente.
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Onorevoli colleghi, la legge sul diritto di asilo costituisce attuazione dei valori di libertà, di inviolabilità e di rispetto della persona, a prescindere dalla razza, dalla lingua, dal sesso, dalla confessione religiosa, dall'etnia, dalle condizioni sociali ed economiche.
Questi valori non appartengono a nessuna parte politica, ma rappresentano la condizione e il fondamento della democrazia, nella quale tutti ci riconosciamo e per la quale è sorta la nostra Repubblica. Non può essere dunque occasione di divisione e di lacerazione politica.
Gli articoli che seguono, come già detto, riproducono integralmente la proposta di legge n. 1738 della XIV legislatura. Viene presentata, con il consenso dell'onorevole Soda, anche in questa legislatura, con il medesimo auspicio di una sua condivisa e sollecita approvazione.
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